La Política Exterior Argentina ante conflictos internacionales: los casos
de la Guerra del Golfo Pérsico y del showdown estadounidense en Afganistán:
El final del siglo XX quedará
grabado para siempre en la historia de la humanidad por los vertiginosos cambios
políticos y sociales que se sucedieron en el transcurso de tres años: 1.989,
1.990 y 1.991.El imparable ciclo de sucesos comienza con la caída del Muro de
Berlín el 9 de noviembre de 1.989, sigue con el derrumbe de los socialismos en
Europa de Este, pasa por la crisis y Guerra del Golfo Pérsico en 1.990 y 1.991,
y se cierra con el desmembramiento de la Unión Soviética el 25 de diciembre de
1.991.Culmina así el orden mundial de Guerra Fría que tuvo en vilo al planeta
durante cuarenta y cinco años. Estados Unidos resultó la única superpotencia
victoriosa de esta contienda.
En la República Argentina, se producía en 1.989 el primer
traspaso del poder presidencial de un presidente constitucionalmente elegido a
otro desde 1.973, cuando Lastiri pasase
a Perón los atributos de mando. Menem, y su grupo de asesores más cercanos,
estaban decididos a desplegar una accionar exterior que reinsertase a la
República Argentina en una posición destacada en el sistema internacional. Para
ello, encaró una serie de reformas políticas y económicas estructurales tanto
en el ámbito interno, como en el exterior. Menem se vio claramente influido por
los sucesos del contexto internacional. Siendo Estados Unidos el único poder
hegemónico que se erguía en el mundo en la década que se iniciaba, el
mandatario argentino resolvió firmemente alinearse en lo político con el país
del norte, superando definitivamente una larga historia de desencuentros en las
relaciones bilaterales.
La Guerra del Golfo fue el test case por excelencia que demostraría
hasta qué punto llegaría la adhesión de Argentina al orden impuesto por Estados
Unidos. El proceso de toma de decisiones al respecto, se caracterizó por su
alto grado de concentración en la figura del Presidente de la Nación y de
algunos de sus ministros más emblemáticos, como el Canciller Domingo Cavallo y
el Ministro de Defensa Humberto Romero. En otras palabras, se dio un proceso
decisorio que puede encuadrarse teóricamente dentro del Modelo I descrito por
Graham Allison en su libro “La Esencia de la Decisión”:
"El
intento de explciar los acontecimientos internacionales a través del
recuento de los
propósitos y cálculos de naciones o gobiernos constituye
la marca distintiva del
Modelo de Actor Racional.(Allison, 1.987:31).
Prácticamente no se
dio cabida ni al Parlamento ni a la opinión pública en el proceso. La decisión
fue tomada por el gobierno, realizando un cálculo racional de costos y
beneficios. Argentina envió finalmente fuerzas armadas al Golfo para integrar
la coalición multilateral que liberó Kuwait aún sin haber contado nuestro país
con el pedido de ayuda militar de Estados Unidos. El contexto internacional en
esta oportunidad se mostró lo suficientemente flexible como para permitirle a
nuestro país semejante jugada. La presencia de una nación sudamericana en la
coalición era funcional a las necesidades de los protagonistas de la contienda
de legitimar internacionalmente una operación de la envergadura de Tormenta del
Desierto de tal manera que no fuese vista por los estratégicamente
imprescindibles aliados árabes como una incursión imperialista de Estados
Unidos.
Luego
del discurso del presidente George Bush del 11 de septiembre de 1.990, en el
que el presidente estadounidense hizo referencia al surgimiento de un Nuevo
Orden Internacional, Menem percibió claramente que el sistema estaba ante una
instancia excepcional de redefinición de sus reglas de juego futuras. Se
trataba de un momento en el que había dos alternativas dicotómicas de opción
estratégica: 1) neutralismo absoluto como rasgo general de su política exterior
(respondiendo a una de las más constantes variables de la política exterior
argentina que subsistía aún en esa época); o bien 2) adhesión irrestricta al
esquema planteado por Washington y participación activa dentro del mismo (aún
sin la solicitud expresa de la potencia del norte). De esta actitud, se
obtendrían claros beneficios, y se minimizarían los costos en todo sentido. Los
beneficios, como bien lo expresó Escudé tiempo después de las operaciones,
implicarían:
“a)
entrenamiento gratis y del mejor nivel
para la Armada Argentina; b) buenos sueldos para los hombres que participaron
de la operación (cosa que escasea en esta época de bancarrota del Estado
argentino); c)importantes negocios en la
reconstrucción de Kuwait en el campo de barrido de minas y en la
extinción de incendios de pozos petroleros; d)un incipiente nuevo rol para unas
fuerzas armadas argentinas que están gravemente necesitadas de una razón de ser
y de una misión significativa, ahora que las principales hipótesis de conflicto
con los países limítrofes han quedado descartadas”. (Escudé, 1.989:39).
Los
costos, medidos en términos económicos no habrían de producirse, dado que se
acordó con los países directamente afectados por la crisis, que serían éstos
los principales financistas de la participación de nuestras tropas en la
coalición libertadora. En efecto, cuando el ministro de energía y agua de
Kuwait visitó Argentina a mediados de septiembre de 1.990 para solicitar
oficialmente la participación de nuestras fuerzas en la coalición libertadora,
la condición fue el compromiso del Emirato de depositar 22 millones de dólares
en un banco londinense para financiar las operaciones. En septiembre de 1.990,
las arcas de la República se veían absolutamente imposibilitadas de costear las
operaciones de la Armada, a pesar de la voluntad política demostrada por el
gobierno.
En el caso concreto que estoy estudiando, el
representante del Ejecutivo que más actividad desplegó después del presidente
para la implementación de la decisión y su posterior defensa, fue sin dudas el
entonces Ministro de Relaciones Exteriores Domingo Cavallo. Apenas se produce
la invasión iraquí de Kuwait, Menem comenta a su Canciller que tiene
intenciones de mandar tropas a la zona; dado que avisoraba la formación de una
coalición internacional contra el régimen de Saddam Hussein, de la que no
quería quedar fuera. De la misma manera, adhiere sin demora a la resolución 661
del Consejo de Seguridad de la ONU, que preveía sanciones económicas y
comerciales contra el o iraquí. Sin embargo, Cavallo no se mostraba demasiado convencido al
comienzo del envío de fuerzas al Golfo. Específicamente porque calculaba que
tal determinación acarrearía costos políticos internos, según lo demostraban las
opiniones de otros funcionarios que había consultado. Menem, con todo, exhortó
a su ministro a literalmente “no escuchar a nadie que se opusiese a su
iniciativa”.
Cavallo considera que Argentina debería actuar
adhiriendo a las medidas que las Naciones Unidas tomasen con relación a Irak,
pero consideraba exagerado el envío de tropas a la región. A pesar de esto, el
presidente envió a su ministro a sondear opiniones al exterior para que se
convenciera por sí mismo de lo acertado de su decisión. Así se entrevistó en
Italia con el demócrata cristiano Primer Ministro Andreotti; con el
socialdemócrata presidente Craxi y con su Canciller De Michelis, de la misma
extracción partidaria. Los tres políticos se mostraron interesados en la
participación argentina en las operaciones de algún modo, dado que la presencia
de un Estado latinoamericano contribuiría a legitimar diplomáticamente las
acciones de las naciones Unidas (embargo total, según la resolución 661/90 del
Consejo de Seguridad) ante el resto los países árabes, que no verían detrás de
todo una acción estadounidense tendiente a agredir al Islam, como proclamaba
Hussein.
En los mismos términos se pronunciaron el presidente
egipcio Mubarak, y su entonces Canciller Boutros Galhi. Ante estos argumentos,
Cavallo se convenció definitivamente que Argentina debía participar no
solamente de las sanciones, sino que también debía mandar tropas en caso de
conformarse una coalición militar multinacional para apoyar tales medidas. En
virtud de ello, instruye a su jefe de gabinete, Guillermo Seita, para que
consulte al Consejo Superior de Embajadores - órgano que según el artículo 26
de la Ley de Servicio Exterior fue creado para asesorar al Canciller en materia
de política exterior – para que se elaborase un plan para el envío de fuerza al
Golfo. A partir de ese momento, aunque de manera subordinada a la férrea
voluntad presidencial, entra a jugar en este proceso decisorio el segundo actor
de este proceso decisorio: la Cancillería argentina.
Es destacable el hecho que Cavallo, a diferencia de su
sucesor Guido Di Tella, consultaba frecuentemente al Consejo Superior de
Embajadores, además de a sus asesores privados. En esta ocasión, en le
mencionado órgano, todos, salvo el Embajador Lucio García del Solar se
pronunciaron a favor de la medida. Sin embargo, otros sectores del Palacio San
Martín se manifestaron en desacuerdo con el posible envío de tropas. Desde el
punto de vista de los funcionarios encargados del área de política exterior del
ministerio, se adujo que el involucramiento argentino quebraría la larga
tradición argentina de neutralidad en los conflictos bélicos extrarregionales.
Este argumento fue decididamente desechado por el
presidente, dado que su visión era que la posición neutral de la República en
las dos conflagraciones globales había ocasionado dificultades para la
posterior inserción exitosa del país en los sistemas internacionales surgidos
de ambas posguerras. Menem estaba convencido, según lo manifestó en reiteradas
oportunidades a lo largo de septiembre de 1.990, que la participación argentina
en el bando aliado en la crisis del Golfo Pérsico, facilitaría el ingreso del
país en el sistema económico mundial de la posguerra fría, logrando de esa
manera un incremento instantáneo del flujo de inversiones extranjeras al país.
Es necesario destacar que a pesar del optimismo
presidencial, el mismo embajador estadounidense ante Argentina, Terence Todman,
aún habiendo expresado el beneplácito de su gobierno por la iniciativa
nacional, se encargó de dejar en claro que la ayuda militar de nuestro país al
suyo ante la emergencia en cuestión no sería algo que cambiaría las relaciones
económicas bilaterales; que no implicaría un aumento automático del flujo de
inversiones del país del norte; y que no supondría un cambio de fondo en el
tratamiento de la deuda externa. Otro sector que no se declaró enteramente
favorable al envío de tropas nacionales al Golfo, fue la secretaría legal de la
Cancillería.
En efecto, el
29 de agosto de 1.990, cuando de hecho Menem ya había tomado su decisión,
Horacio Basabe, consejero legal del Palacio San Martín, elaboró un memorando
secreto en el que especificaba que el Poder Ejecutivo debería consultar al
Congreso Nacional para la salida de fuerzas nacionales en caso de solicitud de
los países citados en el párrafo 1 de la resolución 665 del Consejo de
Seguridad de la ONU. La Carta de San Francisco es ley de la Nación. En su
capítulo VII, más concretamente en su artículo 43 queda establecida la
obligación de los miembros de la organización de colaborar con la ayuda
necesaria para el mantenimiento de la paz y seguridad internacionales. Lo
cierto es que de una u otra manera, el Consejo de Seguridad no demandó
oficialmente la participación argentina en una fuerza de paz.
Por esto, una iniciativa como la que se proponía
Menem, debería contar con la anuencia legislativa correspondiente. A pesar de
lo acertado del memorando de chancillería, Menem ordenó la elaboración de otro
documento un día después del anuncio del envío de las fuerzas argentinas al
Golfo, rectificando el precedente. En este último texto constaba que la
secretaría legal del ministerio no había hecho un análisis exhaustivo de todas
las posibilidades ofrecidas por la resolución 665, sino que se había limitado a
responder la pregunta planteada. Finalmente, llegó el momento de la decisión.
Menem estaba totalmente seguro del paso que estaba dando. Y el 19 de septiembre
de 1.990 se firmó el decreto correspondiente. De esta manera, el Destructor
Almirante Brown, la Corbeta Misilística Spiro fueron enviados junto a dos
helicópteros al Golfo. Violando las disposiciones del artículo 67 (actual
artículo 75 inciso 28) de la Constitución Nacional, no pidió la autorización
del Congreso para la salida de nuestras fuerzas. El presidente justificó su
decisión en términos políticos en reiteradas oportunidades a partir de esa
fecha
Es muy clara la postura interesada,
racional (en términos de cálculo frío de costos y posibles beneficios) del
entonces presidentes. Además de esto, realiza un habilísimo manejo discursivo
retomando las ideas del Perón de 1.946, quien creía que en caso de estallar una
Tercera Guerra Mundial, Argentina saldría beneficiada por tener la posibilidad
de vender sus productos alimenticios a todo el mundo; justamente en el mismo
momento que más se alejaba de los postulados tradicionales del justicialismo en
materia de política exterior; como lo eran la Tercera Posición o el no –
alineamiento. Claro que los beneficios por la participación en la Guerra del
Golfo no pasaron más allá de la participación de nuestras tropas en un desfile
conjunto con las tropas vencedoras.
Esta
verdadera sobreactuación de nuestra política exterior no ayudó a borrar la mala
imagen argentina en la memoria histórica estadounidense. Prueba de ello son las
palabras del embajador Todman comentadas algunos párrafos más arriba y el hecho
que, años más tarde, Washington siguió comportándose hacia la región pensando
en términos de balance de poderes. Porque si bien otorgó a la Argentina el
rango de principal aliado extra OTAN; apoyó a Brasil en su candidatura a
miembro permanente del Consejo de Seguridad (aspiración argentina) – siendo que
Brasil no se alineó con Estados Unidos en la crisis del Golfo; y permitió la
compra de aviones de combate sofisticados a Chile. Además, jamás dejó de
presionar a nuestro país por cuestiones económicas, comerciales o de seguridad
cuando algún lobby interno así lo
exigía.
El 11 de septiembre de 2.001, el mundo se estremeció ante
los atentados que destruyeron el Centro Comercial del Mundo en Nueva York y
parte del Pentágono en Washington. Por primera vez desde los sucesos de Pearl
Harbor, el territorio de Estados Unidos sufría un ataque. Y por primera vez
desde las guerras por la independencia contra Gran Bretaña, el territorio
continental del país se veía claramente agredido. Lo nuevo de este episodio, es
que las hostilidades no provenían de una nación antagonista, sino de un enemigo
sin rostro claramente definido. Sin embargo, la administración de George W.
Bush, en poco tiempo, realizó un retrato
del responsable de los hechos: Osama Bin Laden, y su grupo terrorista Al Qaeda.
Así nace la doctrina Bush: “O están con nosotros o con los terroristas”. De
esta manera, de forma similar a la que se hiciera en los momentos iniciales de
la Guerra Fría, se lanza una lucha global contra el enemigo. Sólo que esta vez
el objetivo no era contenerlo, sino destruirlo.
Como
consecuencia de los ataques a Estados Unidos, se abre un debate acerca de la
respuesta argentina ante el evento. En esta ocasión, a diferencia de lo
sucedido en 1.990 ante la crisis del golfo, el número de actores que participan
en el proceso decisorio se multiplica. El Parlamento, los ministros, los
diputados, el ex – presidente Menem, las fuerzas armadas, la opinión pública,
son todos protagonistas, con sus intereses personales u organizacionales, de
los tiras y aflojes de esta decisión. En otros términos, se trató de un proceso
decisorio del tipo descripto por Allison como Modelo III, EN “La Esencia de la
Decisión”:
"En
contraste con el Modelo I, el Modelo de la Política Gubernamental o Burocrática)
no considera a un actor unitario, sino a varios actores como
La intención del gobierno, es imitar la
decisión menemista, aunque procurando salvar todas las apariencias legales
nacionales e internacionales para diferenciarse del estilo autoritario de la
administración anterior. En virtud de ello, la decisión de un eventual envío de
tropas para una coalición punitiva fue consultada con el Parlamento, así como
con los vecinos regionales. De allí la resurrección del TIAR. Pero el gobierno
del presidente De la Rúa, plagado de contradicciones evidentes, se echó atrás
en su objetivo inicial. Desistió de mandar tropas al showdown[1]
estadounidense contra el Estado Asiático en el que presumiblemente se
refugiaban los terroristas. Si bien no contó con el pedido formal de ayuda
Estados Unidos, Menem tampoco lo había tenido, y sin embargo actuó. El motivo
de la actitud es simple. Indecisiones del gobierno, peso de los actores participantes
del proceso decisorio; pero por sobre todas las cosas, los estrechos márgenes
de acción impuestos por el contexto externo.
En el caso del año 2.001, la figura de la Alianza que
primero se manifestó en contra del envío de tropas argentinas al showdown en
Afganistán fue un hombre que a pesar de nos estar desempeñando funciones
legislativas en ese momento, era un político relevante en la estructura de la
coalición. Estoy haciendo referencia al Jefe de Gobierno de la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires, Aníbal Ibarra, quien declaró que el país debía comprometerse
con la paz; que debía contribuir a poner una cuota de racionalidad para evitar
que los sucesos del 11 de septiembre se convirtieran en una espiral de
violencia. Afirmó asimismo
que el país debía sí comprometerse con cualquier
medida preventiva de refuerzo a la seguridad, aunque decididamente no a
cualquier definición de guerra, sea ésta convencional o no.
Alfredo Bravo del ARI y Carlos Raimundi del FREPASO, se
manifestaron contrarios al alineamiento a acrítico de la potencia global; y
hasta cuestionaron al presidente De la Rúa por decir que se sintió agredido por
los atentados sufridos por Estados Unidos. Elisa Carrió, líder del ARI,
denunció que sería un acto irresponsable si el gobierno nacional decidiese
sumarse a Estados Unidos en una expedición militar punitiva contra Afganistán.
Horacio Pernasetti, jefe del bloque de diputados radicales fue más allá aún,
situando el debate de la posible resultante política en los términos de una
discusión más profunda que se dio a lo largo de toda las etapas de evolución de
nuestra política exterior: neutralismo o participación. Este diputado,
contrariamente a las tendencias demostradas por el Poder Ejecutivo conducido
por un hombre de su partido, dijo que De la Rúa debería respetar la tradición
del radicalismo en el ámbito de la política exterior y mantener a nuestro país
neutral del conflicto que se preparaba.
Darío Alessandro, jefe del bloque del FREPASO en diputados
reclamó firmeza contra el terrorismo que mata gente inocente en el mundo, pero
proclamó que la Argentina debe actuar dentro del derecho internacional y en el
marco de las decisiones que tomen las Naciones Unidas y los países de la
región; salvo que esto implique ir a la guerra. El ex Ministro del Interior
Federico Storani, en una posición similar a la de 1.990, se manifestó contrario
a un presunto despliegue de tropas nacionales en el exterior por considerar que
no existía ninguna guerra. Destacó, sin embargo, que el país debía colaborar
con la lucha contra el terrorismo, pero desde los organismos internacionales.
Argumentó, asimismo que en 1.990, con el envío de tropas al Golfo la Argentina
no había ganado nada. Que se había vulnerado la Constitución al no haber
consultado el gobierno al Congreso en la participación de un bloqueo que de
acuerdo al derecho internacional público es un acto de guerra
En general, se puede decir que en el año 2.001, la actitud
de los legisladores radicales – con algunas excepciones -, fue similar a la de
los justicialistas en 1.990, sólo que más prudente. Los legisladores del
FREPASO fueron los que más enérgicamente se manifestaron en contra del envío de
tropas argentinas a Afganistán, aún si las Naciones Unidas así lo solicitasen.
Los peronistas, dominados por los sectores menemistas, volvieron a pronunciarse
a favor de una intervención de las tropas nacionales apoyando a las
estadounidenses. Justamente aunque fuera ya del ámbito parlamentario, desde su
arresto domiciliario en Don Torcuato, Menem, expresó su posición.
El ex presidente argentino sugirió que nuestro
país debería alinearse inmediatamente con Estados Unidos y mostrar una actitud
mucho más firme. Inclusive llegó a
recomendar a De la Rúa que no espere la autorización parlamentaria; así como él
hizo lo propio en 1.990. Además, en una reunión que sostuvo Lincoln
Bloomfield, subsecretario de Acción Política y Seguridad del Departamento de
Estado, Miguel Ángel Toma, legislador justicialista curiosamente titular de la
comisión de Defensa al igual que en 1.990, dijo que el país debería mantenerse
coherente con la línea instalada en 1.991, y manifestó su incondicional apoyo a
Washington y destacó que estaba de acuerdo con el envío de tropas nacionales.
Adujo como defensa de su argumento, que una respuesta militar estadounidense
sería un acto en defensa propia, no de agresión. José L. Fernández Valoni,
diputado por Acción por la República, partido de Domingo Cavallo, también
adhirió al envío de fuerzas.
Luego
del entusiasmo inicial del gobierno, los debates parlamentarios, la negativa
receptividad de la opinión pública de los argumentos oficialistas, la ausencia
de pedido concreto de asistencia de parte de Estados Unidos o de la ONU y la
propia y crónica indecisión presidencial sobre todo, entre otros factores, fueron
elementos que influyeron en la
desconcertante resultante. El gobierno, algunos días antes del inicio de las
operaciones bélicas estadounidenses y británicas sobre Afganistán, emite un
documento en el que apoyaba decididamente las acciones que se llevan a cabo con
el propósito de erradicar el flagelo mundial del terrorismo, pero que no estaba
planteado el envío de tropas.
Al día siguiente, el vocero presidencial Juan Pablo
Baylac declaró en un programa radial que el país había ingresado en un debate
llamativo; ya que nadie había estado pidiendo tropas; por lo que la
participación argentina no sería enviando contingentes armados. El Ministro de
Relaciones Exteriores Rodríguez Giavarini, resumió en una sola frase la
posición final de la política exterior argentina ante los acontecimientos, que
es una síntesis de la clásica indecisión de la gestión delarruísta: “ni un paso
atrás, ni un paso adelante”; lo que significaba que no se retacearía la
colaboración con Washington, aunque no se pretendía aparecer ante la opinión
pública como más belicista que Estados Unidos.
A comienzos de octubre se conoció el pedido oficial de
Estados Unidos: que Argentina enviara cascos azules a los Balcanes para
reemplazar a sus pares estadounidenses que irían a prestar servicio en
Afganistán. La primera década del siglo XXI, muestra un sistema en transición
hacia un nuevo concepto de seguridad global, en el cual es la potencia
hegemónica agredida aquella que determinará de qué manera habrán de colaborar
los aliados. Y en este caso, Condoleeza Rice, principal asesora de seguridad
nacional estadounidense, se encargó de aclarar la postura de su país respecto
del apoyo argentino y regional: agradeció la iniciativa diplomática de
resucitar el TIAR, pero exigió que Argentina, Brasil y Paraguay, se dediquen a
custodiar mejor la zona de las tres fronteras...
Nuestro gobierno se limitó entonces simplemente a ofrecer
que tropas argentinas reemplacen a los cascos azules estadounidenses en los
Balcanes, a fin de que éstos puedan cumplir sus obligaciones en Afganistán. Los
deseos y las motivaciones personales y organizacionales de los jugadores
endógenos pesaron sin lugar a dudas en la resultante de este proceso de toma de
decisiones. Sin embargo, en este nuevo sistema que está naciendo, el contexto
externo se impuso con todo su peso sobre nuestro país para demostrar que
independientemente de las buenas intenciones, en el siglo que se inicia es la
potencia hegemónica y no un Estado subordinado el que determinará el nivel de
alineamiento aceptable.
Por todo lo expuesto, concluyo que la
política exterior de la República Argentina de la última década, al menos en el
aspecto de toma de decisiones, no ha presentado características de modernidad.
En otras palabras, a pesar de la mayor apertura del proceso decisorio de la
primera administración nacional del siglo XXI, respecto de la precedente; las
decisiones tomadas en los casos de prueba seleccionados, constituyeron
simplemente respuestas reactivas a estímulos de variables contextuales tanto internas
como externas y no un producto de una iniciativa autónoma y cuidadosamente
estudiada de los actores participantes del proceso.
[1] El Diccionario "Webster" de la
lengua inglesa define la palabra showdown
como: "The final settlement of a
contested issue or the test of strength by which it is settled". En
castellano se traduce como "La
resolución final de un asunto disputado o la prueba de fuerzas mediante la cual
se resuelve". (Webster's Third New International Dictionary of the
English Language, Unabridged, Merriam - Webster inc. Publishers, Springfield,
Massachusetts, U.S.A., 1.993, page 2106). El diccionario castellano -
inglés; inglés - castellano "Simon and Schuster", define showdown como: "Confrontación decisiva,arreglo de cuentas, prueba definitiva de
fuerzas". (Simon and Schuster's International Spanish Dictionary,
Second Edition, Macmillan, New York, 1.997). Escogí este término de la
lengua inglesa porque me pareció el que más concisa y apropiadamente define las
características que tuvieron las acciones bélicas estadounidenses sobre
Afganistán posteriores a los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2.001.
