La Política Exterior Argentina ante conflictos internacionales: los casos de la Guerra del Golfo Pérsico
El final del siglo XX quedará grabado para siempre en la historia de la humanidad por los vertiginosos cambios políticos y sociales que se sucedieron en el transcurso de tres años: 1.989, 1.990 y 1.991.El imparable ciclo de sucesos comienza con la caída del Muro de Berlín el 9 de noviembre de 1.989, sigue con el derrumbe de los socialismos en Europa de Este, pasa por la crisis y Guerra del Golfo Pérsico en 1.990 y 1.991, y se cierra con el desmembramiento de la Unión Soviética el 25 de diciembre de 1.991.Culmina así el orden mundial de Guerra Fría que tuvo en vilo al planeta durante cuarenta y cinco años. Estados Unidos resultó la única superpotencia victoriosa de esta contienda.
En la República Argentina, se producía en 1.989 el primer traspaso del poder presidencial de un presidente constitucionalmente elegido a otro desde 1.973, cuando Lastiri pasase a Perón los atributos de mando. Menem, y su grupo de asesores más cercanos, estaban decididos a desplegar una accionar exterior que reinsertase a la República Argentina en una posición destacada en el sistema internacional. Para ello, encaró una serie de reformas políticas y económicas estructurales tanto en el ámbito interno, como en el exterior. Menem se vio claramente influido por los sucesos del contexto internacional. Siendo Estados Unidos el único poder hegemónico que se erguía en el mundo en la década que se iniciaba, el mandatario argentino resolvió firmemente alinearse en lo político con el país del norte, superando definitivamente una larga historia de desencuentros en las relaciones bilaterales.
La Guerra del Golfo fue el test case por excelencia que demostraría hasta qué punto llegaría la adhesión de Argentina al orden impuesto por Estados Unidos. El proceso de toma de decisiones al respecto, se caracterizó por su alto grado de concentración en la figura del Presidente de la Nación y de algunos de sus ministros más emblemáticos, como el Canciller Domingo Cavallo y el Ministro de Defensa Humberto Romero. En otras palabras, se dio un proceso decisorio que puede encuadrarse teóricamente dentro del Modelo I descrito por Graham Allison en su libro “La Esencia de la Decisión”:
"El intento de explciar los acontecimientos internacionales a través del
recuento de los propósitos y cálculos de naciones o gobiernos constituye
la marca distintiva del Modelo de Actor Racional.(Allison, 1.987:31).
Prácticamente no se dio cabida ni al Parlamento ni a la opinión pública en el proceso. La decisión fue tomada por el gobierno, realizando un cálculo racional de costos y beneficios. Argentina envió finalmente fuerzas armadas al Golfo para integrar la coalición multilateral que liberó Kuwait aún sin haber contado nuestro país con el pedido de ayuda militar de Estados Unidos. El contexto internacional en esta oportunidad se mostró lo suficientemente flexible como para permitirle a nuestro país semejante jugada. La presencia de una nación sudamericana en la coalición era funcional a las necesidades de los protagonistas de la contienda de legitimar internacionalmente una operación de la envergadura de Tormenta del Desierto de tal manera que no fuese vista por los estratégicamente imprescindibles aliados árabes como una incursión imperialista de Estados Unidos.
Luego del discurso del presidente George Bush del 11 de septiembre de 1.990, en el que el presidente estadounidense hizo referencia al surgimiento de un Nuevo Orden Internacional, Menem percibió claramente que el sistema estaba ante una instancia excepcional de redefinición de sus reglas de juego futuras. Se trataba de un momento en el que había dos alternativas dicotómicas de opción estratégica: 1) neutralismo absoluto como rasgo general de su política exterior (respondiendo a una de las más constantes variables de la política exterior argentina que subsistía aún en esa época); o bien 2) adhesión irrestricta al esquema planteado por Washington y participación activa dentro del mismo (aún sin la solicitud expresa de la potencia del norte). De esta actitud, se obtendrían claros beneficios, y se minimizarían los costos en todo sentido. Los beneficios, como bien lo expresó Escudé tiempo después de las operaciones, implicarían:
a) entrenamiento gratis y del mejor nivel para la Armada Argentina;
b) buenos sueldos para los hombres que participaron de la operación (cosa que escasea en esta época de bancarrota del Estado argentino);
c)importantes negocios en la reconstrucción de Kuwait en el campo de barrido de minas y en la extinción de incendios de pozos petroleros;
d)un incipiente nuevo rol para unas fuerzas armadas argentinas que están gravemente necesitadas de una razón de ser y de una misión significativa, ahora que las principales hipótesis de conflicto con los países limítrofes han quedado descartadas”. (Escudé, 1.989:39).
Los costos, medidos en términos económicos no habrían de producirse, dado que se acordó con los países directamente afectados por la crisis, que serían éstos los principales financistas de la participación de nuestras tropas en la coalición libertadora.
Los costos, medidos en términos económicos no habrían de producirse, dado que se acordó con los países directamente afectados por la crisis, que serían éstos los principales financistas de la participación de nuestras tropas en la coalición libertadora.
En efecto, cuando el ministro de energía y agua de Kuwait visitó Argentina a mediados de septiembre de 1.990 para solicitar oficialmente la participación de nuestras fuerzas en la coalición libertadora, la condición fue el compromiso del Emirato de depositar 22 millones de dólares en un banco londinense para financiar las operaciones.
En septiembre de 1.990, las arcas de la República se veían absolutamente imposibilitadas de costear las operaciones de la Armada, a pesar de la voluntad política demostrada por el gobierno.
En el caso concreto que estoy estudiando, el representante del Ejecutivo que más actividad desplegó después del presidente para la implementación de la decisión y su posterior defensa, fue sin dudas el entonces Ministro de Relaciones Exteriores Domingo Cavallo.
En el caso concreto que estoy estudiando, el representante del Ejecutivo que más actividad desplegó después del presidente para la implementación de la decisión y su posterior defensa, fue sin dudas el entonces Ministro de Relaciones Exteriores Domingo Cavallo.
Apenas se produce la invasión iraquí de Kuwait, Menem comenta a su Canciller que tiene intenciones de mandar tropas a la zona; dado que avisoraba la formación de una coalición internacional contra el régimen de Saddam Hussein, de la que no quería quedar fuera.
De la misma manera, adhiere sin demora a la resolución 661 del Consejo de Seguridad de la ONU, que preveía sanciones económicas y comerciales contra el o iraquí. Sin embargo, Cavallo no se mostraba demasiado convencido al comienzo del envío de fuerzas al Golfo. Específicamente porque calculaba que tal determinación acarrearía costos políticos internos, según lo demostraban las opiniones de otros funcionarios que había consultado. Menem, con todo, exhortó a su ministro a literalmente “no escuchar a nadie que se opusiese a su iniciativa”.
Cavallo considera que Argentina debería actuar adhiriendo a las medidas que las Naciones Unidas tomasen con relación a Irak, pero consideraba exagerado el envío de tropas a la región. A pesar de esto, el presidente envió a su ministro a sondear opiniones al exterior para que se convenciera por sí mismo de lo acertado de su decisión. Así se entrevistó en Italia con el demócrata cristiano Primer Ministro Andreotti; con el socialdemócrata presidente Craxi y con su Canciller De Michelis, de la misma extracción partidaria.
Cavallo considera que Argentina debería actuar adhiriendo a las medidas que las Naciones Unidas tomasen con relación a Irak, pero consideraba exagerado el envío de tropas a la región. A pesar de esto, el presidente envió a su ministro a sondear opiniones al exterior para que se convenciera por sí mismo de lo acertado de su decisión. Así se entrevistó en Italia con el demócrata cristiano Primer Ministro Andreotti; con el socialdemócrata presidente Craxi y con su Canciller De Michelis, de la misma extracción partidaria.
Los tres políticos se mostraron interesados en la participación argentina en las operaciones de algún modo, dado que la presencia de un Estado latinoamericano contribuiría a legitimar diplomáticamente las acciones de las naciones Unidas (embargo total, según la resolución 661/90 del Consejo de Seguridad) ante el resto los países árabes, que no verían detrás de todo una acción estadounidense tendiente a agredir al Islam, como proclamaba Hussein.
En los mismos términos se pronunciaron el presidente egipcio Mubarak, y su entonces Canciller Boutros Galhi. Ante estos argumentos, Cavallo se convenció definitivamente que Argentina debía participar no solamente de las sanciones, sino que también debía mandar tropas en caso de conformarse una coalición militar multinacional para apoyar tales medidas.
En los mismos términos se pronunciaron el presidente egipcio Mubarak, y su entonces Canciller Boutros Galhi. Ante estos argumentos, Cavallo se convenció definitivamente que Argentina debía participar no solamente de las sanciones, sino que también debía mandar tropas en caso de conformarse una coalición militar multinacional para apoyar tales medidas.
En virtud de ello, instruye a su jefe de gabinete, Guillermo Seita, para que consulte al Consejo Superior de Embajadores - órgano que según el artículo 26 de la Ley de Servicio Exterior fue creado para asesorar al Canciller en materia de política exterior – para que se elaborase un plan para el envío de fuerza al Golfo. A partir de ese momento, aunque de manera subordinada a la férrea voluntad presidencial, entra a jugar en este proceso decisorio el segundo actor de este proceso decisorio: la Cancillería argentina.
Es destacable el hecho que Cavallo, a diferencia de su sucesor Guido Di Tella, consultaba frecuentemente al Consejo Superior de Embajadores, además de a sus asesores privados. En esta ocasión, en le mencionado órgano, todos, salvo el Embajador Lucio García del Solar se pronunciaron a favor de la medida. Sin embargo, otros sectores del Palacio San Martín se manifestaron en desacuerdo con el posible envío de tropas. Desde el punto de vista de los funcionarios encargados del área de política exterior del ministerio, se adujo que el involucramiento argentino quebraría la larga tradición argentina de neutralidad en los conflictos bélicos extrarregionales.
Este argumento fue decididamente desechado por el presidente, dado que su visión era que la posición neutral de la República en las dos conflagraciones globales había ocasionado dificultades para la posterior inserción exitosa del país en los sistemas internacionales surgidos de ambas posguerras. Menem estaba convencido, según lo manifestó en reiteradas oportunidades a lo largo de septiembre de 1.990, que la participación argentina en el bando aliado en la crisis del Golfo Pérsico, facilitaría el ingreso del país en el sistema económico mundial de la posguerra fría, logrando de esa manera un incremento instantáneo del flujo de inversiones extranjeras al país.
Es necesario destacar que a pesar del optimismo presidencial, el mismo embajador estadounidense ante Argentina, Terence Todman, aún habiendo expresado el beneplácito de su gobierno por la iniciativa nacional, se encargó de dejar en claro que la ayuda militar de nuestro país al suyo ante la emergencia en cuestión no sería algo que cambiaría las relaciones económicas bilaterales; que no implicaría un aumento automático del flujo de inversiones del país del norte; y que no supondría un cambio de fondo en el tratamiento de la deuda externa. Otro sector que no se declaró enteramente favorable al envío de tropas nacionales al Golfo, fue la secretaría legal de la Cancillería.
En efecto, el 29 de agosto de 1.990, cuando de hecho Menem ya había tomado su decisión, Horacio Basabe, consejero legal del Palacio San Martín, elaboró un memorando secreto en el que especificaba que el Poder Ejecutivo debería consultar al Congreso Nacional para la salida de fuerzas nacionales en caso de solicitud de los países citados en el párrafo 1 de la resolución 665 del Consejo de Seguridad de la ONU. La Carta de San Francisco es ley de la Nación.
Es destacable el hecho que Cavallo, a diferencia de su sucesor Guido Di Tella, consultaba frecuentemente al Consejo Superior de Embajadores, además de a sus asesores privados. En esta ocasión, en le mencionado órgano, todos, salvo el Embajador Lucio García del Solar se pronunciaron a favor de la medida. Sin embargo, otros sectores del Palacio San Martín se manifestaron en desacuerdo con el posible envío de tropas. Desde el punto de vista de los funcionarios encargados del área de política exterior del ministerio, se adujo que el involucramiento argentino quebraría la larga tradición argentina de neutralidad en los conflictos bélicos extrarregionales.
Este argumento fue decididamente desechado por el presidente, dado que su visión era que la posición neutral de la República en las dos conflagraciones globales había ocasionado dificultades para la posterior inserción exitosa del país en los sistemas internacionales surgidos de ambas posguerras. Menem estaba convencido, según lo manifestó en reiteradas oportunidades a lo largo de septiembre de 1.990, que la participación argentina en el bando aliado en la crisis del Golfo Pérsico, facilitaría el ingreso del país en el sistema económico mundial de la posguerra fría, logrando de esa manera un incremento instantáneo del flujo de inversiones extranjeras al país.
Es necesario destacar que a pesar del optimismo presidencial, el mismo embajador estadounidense ante Argentina, Terence Todman, aún habiendo expresado el beneplácito de su gobierno por la iniciativa nacional, se encargó de dejar en claro que la ayuda militar de nuestro país al suyo ante la emergencia en cuestión no sería algo que cambiaría las relaciones económicas bilaterales; que no implicaría un aumento automático del flujo de inversiones del país del norte; y que no supondría un cambio de fondo en el tratamiento de la deuda externa. Otro sector que no se declaró enteramente favorable al envío de tropas nacionales al Golfo, fue la secretaría legal de la Cancillería.
En efecto, el 29 de agosto de 1.990, cuando de hecho Menem ya había tomado su decisión, Horacio Basabe, consejero legal del Palacio San Martín, elaboró un memorando secreto en el que especificaba que el Poder Ejecutivo debería consultar al Congreso Nacional para la salida de fuerzas nacionales en caso de solicitud de los países citados en el párrafo 1 de la resolución 665 del Consejo de Seguridad de la ONU. La Carta de San Francisco es ley de la Nación.
En su capítulo VII, más concretamente en su artículo 43 queda establecida la obligación de los miembros de la organización de colaborar con la ayuda necesaria para el mantenimiento de la paz y seguridad internacionales. Lo cierto es que de una u otra manera, el Consejo de Seguridad no demandó oficialmente la participación argentina en una fuerza de paz.
Por esto, una iniciativa como la que se proponía Menem, debería contar con la anuencia legislativa correspondiente. A pesar de lo acertado del memorando de chancillería, Menem ordenó la elaboración de otro documento un día después del anuncio del envío de las fuerzas argentinas al Golfo, rectificando el precedente. En este último texto constaba que la secretaría legal del ministerio no había hecho un análisis exhaustivo de todas las posibilidades ofrecidas por la resolución 665, sino que se había limitado a responder la pregunta planteada. Finalmente, llegó el momento de la decisión.
Por esto, una iniciativa como la que se proponía Menem, debería contar con la anuencia legislativa correspondiente. A pesar de lo acertado del memorando de chancillería, Menem ordenó la elaboración de otro documento un día después del anuncio del envío de las fuerzas argentinas al Golfo, rectificando el precedente. En este último texto constaba que la secretaría legal del ministerio no había hecho un análisis exhaustivo de todas las posibilidades ofrecidas por la resolución 665, sino que se había limitado a responder la pregunta planteada. Finalmente, llegó el momento de la decisión.
Menem estaba totalmente seguro del paso que estaba dando. Y el 19 de septiembre de 1.990 se firmó el decreto correspondiente. De esta manera, el Destructor Almirante Brown, la Corbeta Misilística Spiro fueron enviados junto a dos helicópteros al Golfo. Violando las disposiciones del artículo 67 (actual artículo 75 inciso 28) de la Constitución Nacional, no pidió la autorización del Congreso para la salida de nuestras fuerzas. El presidente justificó su decisión en términos políticos en reiteradas oportunidades a partir de esa fecha
Es muy clara la postura interesada, racional (en términos de cálculo frío de costos y posibles beneficios) del entonces presidentes. Además de esto, realiza un habilísimo manejo discursivo retomando las ideas del Perón de 1.946, quien creía que en caso de estallar una Tercera Guerra Mundial, Argentina saldría beneficiada por tener la posibilidad de vender sus productos alimenticios a todo el mundo; justamente en el mismo momento que más se alejaba de los postulados tradicionales del justicialismo en materia de política exterior; como lo eran la Tercera Posición o el no – alineamiento. Claro que los beneficios por la participación en la Guerra del Golfo no pasaron más allá de la participación de nuestras tropas en un desfile conjunto con las tropas vencedoras.
EXTRAIDO DEL LIBRO DE SESIONES 5082 CAMARA DE SENADORES DE LA NACION REUNION 353
Esta verdadera sobreactuación de nuestra política exterior no ayudó a borrar la mala imagen argentina en la memoria histórica estadounidense. Prueba de ello son las palabras del embajador Todman comentadas algunos párrafos más arriba y el hecho que, años más tarde, Washington siguió comportándose hacia la región pensando en términos de balance de poderes. Porque si bien otorgó a la Argentina el rango de principal aliado extra OTAN; apoyó a Brasil en su candidatura a miembro permanente del Consejo de Seguridad (aspiración argentina) – siendo que Brasil no se alineó con Estados Unidos en la crisis del Golfo; y permitió la compra de aviones de combate sofisticados a Chile. Además, jamás dejó de presionar a nuestro país por cuestiones económicas, comerciales o de seguridad cuando algún lobby interno así lo exigía.
Es muy clara la postura interesada, racional (en términos de cálculo frío de costos y posibles beneficios) del entonces presidentes. Además de esto, realiza un habilísimo manejo discursivo retomando las ideas del Perón de 1.946, quien creía que en caso de estallar una Tercera Guerra Mundial, Argentina saldría beneficiada por tener la posibilidad de vender sus productos alimenticios a todo el mundo; justamente en el mismo momento que más se alejaba de los postulados tradicionales del justicialismo en materia de política exterior; como lo eran la Tercera Posición o el no – alineamiento. Claro que los beneficios por la participación en la Guerra del Golfo no pasaron más allá de la participación de nuestras tropas en un desfile conjunto con las tropas vencedoras.
EXTRAIDO DEL LIBRO DE SESIONES 5082 CAMARA DE SENADORES DE LA NACION REUNION 353
Esta verdadera sobreactuación de nuestra política exterior no ayudó a borrar la mala imagen argentina en la memoria histórica estadounidense. Prueba de ello son las palabras del embajador Todman comentadas algunos párrafos más arriba y el hecho que, años más tarde, Washington siguió comportándose hacia la región pensando en términos de balance de poderes. Porque si bien otorgó a la Argentina el rango de principal aliado extra OTAN; apoyó a Brasil en su candidatura a miembro permanente del Consejo de Seguridad (aspiración argentina) – siendo que Brasil no se alineó con Estados Unidos en la crisis del Golfo; y permitió la compra de aviones de combate sofisticados a Chile. Además, jamás dejó de presionar a nuestro país por cuestiones económicas, comerciales o de seguridad cuando algún lobby interno así lo exigía.
El nos dijo que Kuwait había establecido una financiación que, hasta el 15 de enero, implicaba el gasto de 18.900.000 dóhues, Entonces, de continuar en la zona luego del 15 de enero, habrá que realizar otra financiación.
Le pedí al canciller que sacara 20.000.000 de dólares de las reserva del Banco Central y lo pagáramos nosotros, porque si el gobierno dispone que los barcos permanezcan en la zona, tambien tiene (que hacerlo en cuanto a que no sea cubierto con cuotas aportadas por los países totalmente interesados, sino con nuestro propio capital. Es una forma de resguardar nuestra propia dignidad.
Y también el señor miembro informante dijo que lo (vida esta en juego es el concepto de una nueva seguridad colectiva. Esto requiere que pensemos en cual ha sido la idea capital para mandar esos barcos cuando países que están en el Consejo de Seguridad no lo han hecho. Por ejemplo, la Unión Soviética votó y aprobó todas estas resoluciones pero no envió un solo soldado; y nadie me puede decir que esa nación, a pesar de la deformación y de la crisis que hace parecer que la gastado se está ensuciando, no va a participar del nuevo orden internacional. Pero éste nuevo orden que tiene que surgir debe ser precisamente eso y no una persistencia del actual.
Ahora, se juntan los siete grandes y le dicen el mundo cómo tiene que comer, cómo tiene que vivir, hasta dónde pueden tener techo y hasta dónde pueden tener libros
No hay comentarios:
Publicar un comentario