EN CONSTETACION A LA SUBSECRETARIA DEL MINISTERIO DE DEFENSA, QUE TODAVIA TIENEN ARCHIVADO, LA MISION DE PAZ.
ADEMAS ME CONTESTARON CON UNA LINVIADAD DE QUE EL CONGRESO DE LA NACION, DEBE AUTORIZAR SIENDO QUE LES MANDE LO EL CONGRESO SANCIONA "ENTRE GALLOS Y MADRUGADA"
Introducción
El estudio sobre política exterior argentina se ha concentrado normalmente sobre las relaciones con las principales potencias, los países vecinos o algún áreas temático-funcionales internacionales específicas. En la literatura especializada el estudio sobre el proceso de toma de decisiones no ha alcanzado el desarrollo que presenta en otros países, y los trabajos realizados se circunscriben principalmente a los tomadores de decisión centrales del Poder Ejecutivo, es decir el Presidente de la Nación y los ministros de las áreas específicas.
Puede decirse que el rol desempeñado por otros actores estatales y no estales en la formación de las políticas exterior Argentina, en un área de análisis relativamente subdesarrollada. En este contexto, el Congreso Nacional no es una excepción. A pesar de la importante función asignada por el ordenamiento constitucional en el área de las relaciones exteriores del país, esta institución central en todo Estado democrático no se ha convertido en foco de estudio central para el análisis de política exterior.
Esta realidad se entiende a partir de reconocer que el Poder legislativo Nacional no se ha destacado por un alto perfil en materia política exterior, muy por el contrario, puede decirse que no ha participado significativamente en la tomad e decisiones salvo en muy contadas excepciones.
Este trabajo intenta iniciar el tratamiento del rol del Congreso Nacional en la toma de decisiones en la política exterior argentina, a partir del estudio de tres casos relevantes para la relación exterior del país, donde el Congreso Nacional tuvo una importante intervención con diferentes resultados.
Investigación en este trabajo:
¿Cuándo y en qué tipo de cuestión el Poder Legislativo Nacional juega o puede jugar un rol significativo en la formación de la política exterior?
¿Bajo qué circunstancias o en que instancias el congreso Nacional puede intervenir en forma relevante en proceso de toma de decisiones en política exterior?
¿Qué desarrollos teóricos y analíticos aplicados al proceso decisiones de otros países pueden ser aplicados satisfactoriamente para comprender la realidad argentina en esta materia?
Esta metodología de investigan cualitativa, a partir del estudio de los tres casos planteados, permitirá avanzar en un área del estudio de la toma de decisiones en política exterior, que, aunque con tradición den la literatura desarrollada en otros países, principalmente en Estados unidos, presenta un gran vacío en los estudios desarrollados no solo en Argentina, son también en otros países latinoamericanos.
EL ANALISIS DE POLITICA EXTERIOR Y LA PARTICIPACION DEL PODER LESGISLTIVO EN LA FORMACION DE LA POLITACA EXTERIOR
La teoría y los esquemas analíticos para el estudio del proceso de toma de decisiones han tenido su principal desarrollo en Estados Unidos de América durante el periodo de post-guerra. La construcción de esquemas analíticos destinados a comprender la formación de la política exterior analizando el proceso de toma de decisiones adquirieron gran relevancia durante décadas del sesenta y del setenta, particularmente a partir del desarrollo de la perspectiva burocrática del Graham Allison y otros.
La trascendencia de esta nueva perspectiva en el análisis de política exterior, no solo permitió comprender las complejas interacciones entre el Presidente, como máxima instancia decisoria, y su principales asesores agencia en el área de las relaciones exteriores y defensa, sino que también mediante la apertura de la “caja negra” del “estado racional-unificado”, despejo el camino para la ampliación del análisis hacia otros actores estatales y no estatales, a sus mutuas influencias e interferencias en el muy complejo proceso de formación de la política exterior.
En estados Unidos, se encuentra una abundante bibliografía dedicada al estudio de las interacciones entre el Ejecutivo y el poderoso Congreso norteamericano. Estos análisis reconocen la permanente y creciente tensión entre ambas “ramas” del gobierno, especialmente desde fines de la década del setenta, por lo que la política exterior de ese país es la resultante de esa conflictiva relación entre ambos poderes gubernamentales. La competencia entre ambas ramas es permanente, sembrada en la Constitución que establecido dos instituciones separadas –el congreso y el Presidente- pero que paralelamente insiste que deben compartir el poder”.
Esta situación institucional se da en el marco de un sistema político en el que los congresistas poseen gran autonomía y poder, que solo pueden ser contenidos por un Presidente poderoso y popular, condiciones que desde la década del sesenta no se dan fácilmente, que cuan ocurren, solo se ha mantenidos por periodos limitados. Consecuentemente, los estudios de política exterior de EEUU realzados últimamente, reconocen tres conjuntos de actores estatales relevantes en el proceso de formación de la política exterior: la Presidencia (el Presidente y su más próximo núcleo de asesores), la Burocracia (los actores de la rama ejecutiva pertenecientes a las agencias con jurisdicción en las relaciones exteriores), y el congreso (autoridades y líderes, comités y subcomités).
En el caso de la Argentina y de otros países de américa Latina, el peso del congreso en política exterior y en otras áreas de las políticas públicas es mucho menor al que se puede observar en EEUU. Aunque las precisiones constitucionales son muy similares, en función de la adopción del sistema presidencialista, la diferencia en los sistemas políticos, particularmente la gran concentración de poder en el órgano ejecutivo reforzado por un sistema de paridos también dependientes del liderazgo presidencial, hacen que el Congreso juegue un rol claramente subordinado, y consecuentemente, normalmente marginal en el proceso de toma de decisiones en política exterior.
Sin embargo, un análisis un poco más detallado revela que en ciertos casos de mayor relevancia política y repercusión publica, y cuando el ordenamiento constitucional reserva claras atribuciones al poder legislativo en proceso decisional, el Congreso Nacional ha intervenido en el proceso de formación de la política exterior, convirtiéndose en foco de resistencias y apoyos a las políticas impulsadas por el Poder Ejecutivo, que incluso ha llegado a cambiar o bloquear una decisión presidencial crucial en el área de las relaciones exteriores.
Por lo tanto, aunque no se puede hablar de “competencia inter-institucional “o de “iniciativa del congreso”, como lo hacen los analistas norteamericanos, existen instancias de intervención significativa del Poder Legislativo en el proceso de toma de decisiones en argentina. Para comenzar a dilucidar cuándo y por qué se verifica este rol del congreso, nos referiremos rápidamente a las atribuciones conferidas por la Constitución Nacional al Poder legislativo, para luego analizar tres casos relevantes que ejemplifican, con diferentes resultados, la intervención del Congreso en la política exterior Argentina.
LA CONSTITUCION NACIONA Y LAS ATRIBUCIONES DEL CONGRESO EN EL AREA DE POLITIAC EXTERIOR.
Considerando que la Constitución Nacional ha sido recientemente reformada, basaremos nuestro análisis en él texto constitucional actualmente vigente, pero destacando paralelamente las atribuciones existentes previamente y las nuevas clausulas.
Sin lugar a dudas, las atribuciones más importantes que posee el Congreso Nacional en relación a la política exterior, y aquellas que fundamentaron su accionar en los casos estudiados, están contenidas en el actual articulo 75 (previamente 67), incisos 15,22, y 28 (antiguos 14,19 y 25). Estos se refieren respectivamente a: “arreglar definitivamente los límites del territorio de la Nación”, “aprobar o desechar tratados concluidos con las demás naciones y con las organizaciones internacionales”, y “permitir la introducción de tropas extranjeras en el territorio de la Nación, y la salida de las fuerzas nacionales fuer de él”. Estas atribuciones fundamentan la participación legislativa para ratificar los tratados suscriptos por el Poder Ejecutivo destacándose especialmente los relativos a la fijación de limites internacionales, con la autorización previa para el envío de tropas argentinas al extranjero, en el marco de su participación en fuerzas de las Naciones Unidas o autorizadas por el Consejo de seguridad de la ONU.
En el marco de las nuevas disposiciones de la reforma Constitucional de 1994, es necesario destacar la incorporación de un nuevo inciso 24 al artículo
75, que establece la trascendente facultad del Congreso de delegar competencias y jurisdicción a organizaciones “supraestatales” en el marco de tratados de integración.
Pero además de estas atribuciones centrales del Congreso en el área de las relaciones exteriores del país, existen otra que generalmente son poco o nada utilizadas para ejercer influencia del poder legislativo en la formación de la política exterior, Ellas corresponde al necesario acuerdo del Senado en el nombramiento y remoción de los embajadores, a las facultades en el área del crédito publico, la deuda externa y el comercio exterior, y a la poderosísima, pero no cabalmente aplicada, atribución de fijar el gasto público a través del Presupuesto General de la Nación, para controlar las políticas públicas mediante la asignación y discrecionalidad del gasto estatal. Vale resaltar que esta última competencia es una de las principales fuentes de influencia del Congreso de EEUU sobre la política exterior, como en las demás áreas de la administración pública norteamericana. Es claro que el Congreso Nacional goza formalmente de amplias atribuciones para participar activamente en la formación de la política exterior argentina. Pero, sin embargo, como consecuencia de un sistema político centralizado y centrado sobre el fuerte liderazgo del Presidente de la nación solo pone en práctica estas facultades parcialmente en algunos casos.
ENVIO DE NAVES AL GOLFO PERSICO: EL CONGRESO ANTE LA MARGINALIDAD Y LOS “HECHOS CONSUMADOS” EN POLITICA EXTERIOR.
El desencadenamiento de las crisis en el Golfo Pérsico con la invasión de Kuwait por parte de tropas iraquíes el 2 de agosto de 1990, constituiría una instancia clave en la que se verificaría en la practica un gran cambio en la conducción de los asuntos externos de la Republica Argentina, al abandonarse la tradicional neutralidad en conflictos extra-hemisféricos.
El gobierno del Presidente Menem, rápidamente como el resto de los países latinoamericanos, condeno la invasión y ocupación iraquí como una violación inaceptable del derecho internacional, reclamo la inmediata etiada de las fuerzas invasoras y apoyo incondicionalmente las sancione que el Consejo de Seguridad de la ONU impuso sobre Irak.
Al desencadenarse la crisis en una zona estratégicamente sensible debido a los yacimiento y líneas de abastecimiento del vital petróleo, Estados Unidos rápidamente adopto un rol de liderazgo para oponerse y retrotraer la preocupante expansión iraquí. Por lo tanto, rápidamente reclamo el apoyo de los distintos países, para implementar las sanciones económicas decretadas por la ONU, a través de la implementación de un bloqueo en aguas del Golfo Pérsico por parte de una fuerza multinacional.
En línea con esa política de EEUU, en septiembre de 1990, el Presidente Menem decidió enviar dos naves de guerra, el destructor Almirante Brown y la corbeta Spiro, para sumarse a la fuerza multinacional en el Golfo Pérsico. Esa decisión no solamente rompió con una larga tradición de neutralidad de la diplomacia argentina, sino que fue adoptada mediante un decreto del Poder Ejecutivo, es decir sin la participación del congreso, como hubiera correspondido en función de las normas constitucionales.
Esta decisión despertó una fuerte oposición en el Congreso Nacional, no solo entre los partidos opositores, sino también entre legisladores del oficialista Partido Justicialista. Algunos resistían la decisión en sí misma, por considerarla una manifestación de alineamiento con EEUU, mientras muchos se oponían a la forma en que de adopto la decisión, si pedir la autorización del Congreso ni consultar a los principales aliados regionales.
En esta instancia, el Congreso se vio absolutamente marginado del proceso de toma de decisión, a pesar de poseer los fundamentos jurídicos constitucionales que establecen la necesidad de autorización legislativa para el envío de efectivos militares al extranjero. Existen interpretaciones encontradas sobre el alcance de la cláusula de autorización del Congreso para la participación de tropas en fuerzas de paz de la ONU. En tal sentido, se ha impuesto la práctica de que el poder ejecutivo decide en forma independiente cuando se trata “casco azul”, por considerarse que dichas fuerzas no desempeñan un rol militar activo, sino para el mantenimiento de la paz.
Sin embargo, el envió de dos naves de guerra para participar en acciones de implementación de un embargo adoptado por el Consejo de Seguridad de la ONU, en la práctica un bloqueo naval, con las posibilidades de tener que hacer uso de la fuerza para cumplimentar tal función, hubiera demasiado que el Poder Legislativo, según lo establece la constitución, se expida previamente a la implementación de una decisión de esa naturaleza. Sin embargo, los legisladores no fueron capaces de unificar una postura común en defensa de sus prerrogativas constitucionales, y la oposición solo se manifestó criticando esta decisión inconsulta, pero sin ser capaz de articular una acción institucional al respecto.
Sin embargo, este caso evoluciono, en forma paralela a la crisis del Golfo Pérsico, y la proximidad de acciones bélicas a partir del 15 de enero de 1991, de acuerdo al ultimátum establecido por el consejo de Seguridad de la ONU, llevaron al Poder Ejecutivo a remitir un proyecto de ley para que el Congreso Nacional autorice la participación de las naves argentinas en operaciones de apoyo logístico a la fuerza multinacional que combatiría en esa zona.
La inminencia de acciones bélicas reactivo los reclamos por un debate legislativo, que fue solicitado tanto por legisladores de la oposición como del oficialismo, y aceptado por el gobierno a mediados de enero antes la proximidad del vencimiento del ultimátum de la ONU.
El jueves 17 de enero el proyecto del Ejecutivo fue tratado en el senado, y con el agregado “ no podrán realizar las acciones bélicas directas”, fue aprobado con el apoyo mayoritario del Justicialismo, el Pacto Autonista-Liberal de Corrientes y el Bloquismo de San Juan, aunque debe destacarse que el Senador Justicialista por la Rioja, Libardo Sánchez voto en contra y los senadores Eduardo Vaca (PJ capital), Oraldo Britos y Alberto Rodriguez Saa (PJ San Luis) se ausentaron del recinto por no coincidir con la postura de un bloque. La postura oficialista fue defendida por el Senador Eduardo Menem (PJ La Rioja), presidente de la Comisión de RREE. La oposición radical voto en contra. Esta posición fue sostenida por el Senador Hipólito Solari Yrigoyen (URC-Chubut), aduciendo que las fuerzas argentinas no estaban cumpliendo las funciones de una fuerza de paz y planteando dudas sobre quien afrontaría los costos de la operación.
Durante el viernes 18, se inició el tratamiento en la cámara de diputados.
En la cámara baja el oficialismo tuvo dificulta en reunir los votos necesarios para aprobar la iniciativa, a pesar del apoyo en reunir los votos necesarios para aprobar la iniciativa, a pesar del apoyo de los partidos provinciales y de parte de la UCD, por lo que finalmente se suspendió la sesión hasta la semana siguiente, la oposición amalgamo al radicalismo, al Grupo de los Ocho (bloque Peronista disidente), algunos legisladores justicialistas y a otros partidos (Partido Demócrata Popular, Partido intransigente, PSU, PSP Y MAS). EL proyecto del ejecutivo fue defendido por el diputado Miguel Angel Toma (PJ-Capital) y el presidente de Bloque Jose Luis Manzano (PJ-Mendoza). La posición opositora fue planteada por los diputados Dante Caputo (UCR-Capital), Federico Storani (UCR-Buenos Aires), y Carlos Alvarez (Grupo de los Ocho).
Durante el miércoles 23 de enero, finalmente la cámara de diputados aprobó el proyecto por el cual se autorizó al poder Ejecutivo para que las naves argentinas dieran apoyo logístico a la fuerza multinacional en guerra con Irak. El proyecto se aprobó por 117 votos a por y 99 en contra. Vales citar que, durante los dos días de sesión en Diputados, se realizaron sendas marchas de repudio en contra de la participación argentina en la guerra, organizada por partidos y organizaciones opositoras.
Este caso se destaca por ejemplificar claramente la difícil relación entre los poderes ejecutivo y legislativo, por la marginalidad que el Poder Ejecutivo impone al Poder Legislativo en materia de decisiones en política exterior, incluso en algunas tan cruciales como el envío de tropas al extranjero para su participación en accione de bloqueo naval auspiciada por la ONU.
Es paradigmático que, a pesar de contar con mayoría propia en ambas cámaras, el Poder Ejecutivo decidió marginar al Congreso cuan se enviaron las naves en septiembre de 1990. Aunque, posteriormente el PEN recibió autorización del congreso antes las proximidades de las acciones bélicas en la zona, con el apoyo del oficialismo y otros partidos minoritarios, resalta la gran dificultad de lograr el respaldo de los propios legisladores oficialista, particularmente en Diputados, que incluso hicieron una postergación de la sesión para poder reunir los votos favorables necesarios. Incluso para obtener una votación positiva en Diputados, el oficialismo necesito hacer uso de todos sus recursos para obtener un resultado favorable. Si bien el desenlace fue favorable a la política del PEN, este caso ejemplifica como la marginalidad que se le impone al Congreso en la toma de decisiones hace crecientemente difícil obtener posteriormente su apoyo, incluso por parte de los legisladores oficialistas.
En un próximo caso demuestra que a veces la marginalidad impuesta al Congreso puede ser pagada por el Ejecutivo con el fracaso de su política.
LEY 23.904. EVIDENCIANDO QUE FUIMOS AYUDA HUMANITARIA...
EL CONGRESO NACINAL EN LA POLICITCA EXTERIOR ARGENTINA (1991-93)
Introducción
El estudio sobre política exterior argentina se ha concentrado normalmente sobre las relaciones con las principales potencias, los países vecinos o algún áreas temático-funcionales internacionales específicas. En la literatura especializada el estudio sobre el proceso de toma de decisiones no ha alcanzado el desarrollo que presenta en otros países, y los trabajos realizados se circunscriben principalmente a los tomadores de decisión centrales del Poder Ejecutivo, es decir el Presidente de la Nación y los ministros de las áreas específicas.
Puede decirse que el rol desempeñado por otros actores estatales y no estales en la formación de las políticas exterior Argentina, en un área de análisis relativamente subdesarrollada. En este contexto, el Congreso Nacional no es una excepción. A pesar de la importante función asignada por el ordenamiento constitucional en el área de las relaciones exteriores del país, esta institución central en todo Estado democrático no se ha convertido en foco de estudio central para el análisis de política exterior.
Esta realidad se entiende a partir de reconocer que el Poder legislativo Nacional no se ha destacado por un alto perfil en materia política exterior, muy por el contrario, puede decirse que no ha participado significativamente en la tomad e decisiones salvo en muy contadas excepciones.
Este trabajo intenta iniciar el tratamiento del rol del Congreso Nacional en la toma de decisiones en la política exterior argentina, a partir del estudio de tres casos relevantes para la relación exterior del país, donde el Congreso Nacional tuvo una importante intervención con diferentes resultados.
Investigación en este trabajo:
¿Cuándo y en qué tipo de cuestión el Poder Legislativo Nacional juega o puede jugar un rol significativo en la formación de la política exterior?
¿Bajo qué circunstancias o en que instancias el congreso Nacional puede intervenir en forma relevante en proceso de toma de decisiones en política exterior?
¿Qué desarrollos teóricos y analíticos aplicados al proceso decisiones de otros países pueden ser aplicados satisfactoriamente para comprender la realidad argentina en esta materia?
Esta metodología de investigan cualitativa, a partir del estudio de los tres casos planteados, permitirá avanzar en un área del estudio de la toma de decisiones en política exterior, que, aunque con tradición den la literatura desarrollada en otros países, principalmente en Estados unidos, presenta un gran vacío en los estudios desarrollados no solo en Argentina, son también en otros países latinoamericanos.
EL ANALISIS DE POLITICA EXTERIOR Y LA PARTICIPACION DEL PODER LESGISLTIVO EN LA FORMACION DE LA POLITACA EXTERIOR
La teoría y los esquemas analíticos para el estudio del proceso de toma de decisiones han tenido su principal desarrollo en Estados Unidos de América durante el periodo de post-guerra. La construcción de esquemas analíticos destinados a comprender la formación de la política exterior analizando el proceso de toma de decisiones adquirieron gran relevancia durante décadas del sesenta y del setenta, particularmente a partir del desarrollo de la perspectiva burocrática del Graham Allison y otros.
La trascendencia de esta nueva perspectiva en el análisis de política exterior, no solo permitió comprender las complejas interacciones entre el Presidente, como máxima instancia decisoria, y su principales asesores agencia en el área de las relaciones exteriores y defensa, sino que también mediante la apertura de la “caja negra” del “estado racional-unificado”, despejo el camino para la ampliación del análisis hacia otros actores estatales y no estatales, a sus mutuas influencias e interferencias en el muy complejo proceso de formación de la política exterior.
En estados Unidos, se encuentra una abundante bibliografía dedicada al estudio de las interacciones entre el Ejecutivo y el poderoso Congreso norteamericano. Estos análisis reconocen la permanente y creciente tensión entre ambas “ramas” del gobierno, especialmente desde fines de la década del setenta, por lo que la política exterior de ese país es la resultante de esa conflictiva relación entre ambos poderes gubernamentales. La competencia entre ambas ramas es permanente, sembrada en la Constitución que establecido dos instituciones separadas –el congreso y el Presidente- pero que paralelamente insiste que deben compartir el poder”.
Esta situación institucional se da en el marco de un sistema político en el que los congresistas poseen gran autonomía y poder, que solo pueden ser contenidos por un Presidente poderoso y popular, condiciones que desde la década del sesenta no se dan fácilmente, que cuan ocurren, solo se ha mantenidos por periodos limitados. Consecuentemente, los estudios de política exterior de EEUU realzados últimamente, reconocen tres conjuntos de actores estatales relevantes en el proceso de formación de la política exterior: la Presidencia (el Presidente y su más próximo núcleo de asesores), la Burocracia (los actores de la rama ejecutiva pertenecientes a las agencias con jurisdicción en las relaciones exteriores), y el congreso (autoridades y líderes, comités y subcomités).
En el caso de la Argentina y de otros países de américa Latina, el peso del congreso en política exterior y en otras áreas de las políticas públicas es mucho menor al que se puede observar en EEUU. Aunque las precisiones constitucionales son muy similares, en función de la adopción del sistema presidencialista, la diferencia en los sistemas políticos, particularmente la gran concentración de poder en el órgano ejecutivo reforzado por un sistema de paridos también dependientes del liderazgo presidencial, hacen que el Congreso juegue un rol claramente subordinado, y consecuentemente, normalmente marginal en el proceso de toma de decisiones en política exterior.
Sin embargo, un análisis un poco más detallado revela que en ciertos casos de mayor relevancia política y repercusión publica, y cuando el ordenamiento constitucional reserva claras atribuciones al poder legislativo en proceso decisional, el Congreso Nacional ha intervenido en el proceso de formación de la política exterior, convirtiéndose en foco de resistencias y apoyos a las políticas impulsadas por el Poder Ejecutivo, que incluso ha llegado a cambiar o bloquear una decisión presidencial crucial en el área de las relaciones exteriores.
Por lo tanto, aunque no se puede hablar de “competencia inter-institucional “o de “iniciativa del congreso”, como lo hacen los analistas norteamericanos, existen instancias de intervención significativa del Poder Legislativo en el proceso de toma de decisiones en argentina. Para comenzar a dilucidar cuándo y por qué se verifica este rol del congreso, nos referiremos rápidamente a las atribuciones conferidas por la Constitución Nacional al Poder legislativo, para luego analizar tres casos relevantes que ejemplifican, con diferentes resultados, la intervención del Congreso en la política exterior Argentina.
LA CONSTITUCION NACIONA Y LAS ATRIBUCIONES DEL CONGRESO EN EL AREA DE POLITIAC EXTERIOR.
Considerando que la Constitución Nacional ha sido recientemente reformada, basaremos nuestro análisis en él texto constitucional actualmente vigente, pero destacando paralelamente las atribuciones existentes previamente y las nuevas clausulas.
Sin lugar a dudas, las atribuciones más importantes que posee el Congreso Nacional en relación a la política exterior, y aquellas que fundamentaron su accionar en los casos estudiados, están contenidas en el actual articulo 75 (previamente 67), incisos 15,22, y 28 (antiguos 14,19 y 25). Estos se refieren respectivamente a: “arreglar definitivamente los límites del territorio de la Nación”, “aprobar o desechar tratados concluidos con las demás naciones y con las organizaciones internacionales”, y “permitir la introducción de tropas extranjeras en el territorio de la Nación, y la salida de las fuerzas nacionales fuer de él”. Estas atribuciones fundamentan la participación legislativa para ratificar los tratados suscriptos por el Poder Ejecutivo destacándose especialmente los relativos a la fijación de limites internacionales, con la autorización previa para el envío de tropas argentinas al extranjero, en el marco de su participación en fuerzas de las Naciones Unidas o autorizadas por el Consejo de seguridad de la ONU.
En el marco de las nuevas disposiciones de la reforma Constitucional de 1994, es necesario destacar la incorporación de un nuevo inciso 24 al artículo
75, que establece la trascendente facultad del Congreso de delegar competencias y jurisdicción a organizaciones “supraestatales” en el marco de tratados de integración.
Pero además de estas atribuciones centrales del Congreso en el área de las relaciones exteriores del país, existen otra que generalmente son poco o nada utilizadas para ejercer influencia del poder legislativo en la formación de la política exterior, Ellas corresponde al necesario acuerdo del Senado en el nombramiento y remoción de los embajadores, a las facultades en el área del crédito publico, la deuda externa y el comercio exterior, y a la poderosísima, pero no cabalmente aplicada, atribución de fijar el gasto público a través del Presupuesto General de la Nación, para controlar las políticas públicas mediante la asignación y discrecionalidad del gasto estatal. Vale resaltar que esta última competencia es una de las principales fuentes de influencia del Congreso de EEUU sobre la política exterior, como en las demás áreas de la administración pública norteamericana. Es claro que el Congreso Nacional goza formalmente de amplias atribuciones para participar activamente en la formación de la política exterior argentina. Pero, sin embargo, como consecuencia de un sistema político centralizado y centrado sobre el fuerte liderazgo del Presidente de la nación solo pone en práctica estas facultades parcialmente en algunos casos.
ARA BROWN Y ARA SPIRO EN EL GOLFO PERSICO
ENVIO DE NAVES AL GOLFO PERSICO: EL CONGRESO ANTE LA MARGINALIDAD Y LOS “HECHOS CONSUMADOS” EN POLITICA EXTERIOR.
El desencadenamiento de las crisis en el Golfo Pérsico con la invasión de Kuwait por parte de tropas iraquíes el 2 de agosto de 1990, constituiría una instancia clave en la que se verificaría en la practica un gran cambio en la conducción de los asuntos externos de la Republica Argentina, al abandonarse la tradicional neutralidad en conflictos extra-hemisféricos.
El gobierno del Presidente Menem, rápidamente como el resto de los países latinoamericanos, condeno la invasión y ocupación iraquí como una violación inaceptable del derecho internacional, reclamo la inmediata etiada de las fuerzas invasoras y apoyo incondicionalmente las sancione que el Consejo de Seguridad de la ONU impuso sobre Irak.
Al desencadenarse la crisis en una zona estratégicamente sensible debido a los yacimiento y líneas de abastecimiento del vital petróleo, Estados Unidos rápidamente adopto un rol de liderazgo para oponerse y retrotraer la preocupante expansión iraquí. Por lo tanto, rápidamente reclamo el apoyo de los distintos países, para implementar las sanciones económicas decretadas por la ONU, a través de la implementación de un bloqueo en aguas del Golfo Pérsico por parte de una fuerza multinacional.
En línea con esa política de EEUU, en septiembre de 1990, el Presidente Menem decidió enviar dos naves de guerra, el destructor Almirante Brown y la corbeta Spiro, para sumarse a la fuerza multinacional en el Golfo Pérsico. Esa decisión no solamente rompió con una larga tradición de neutralidad de la diplomacia argentina, sino que fue adoptada mediante un decreto del Poder Ejecutivo, es decir sin la participación del congreso, como hubiera correspondido en función de las normas constitucionales.
Esta decisión despertó una fuerte oposición en el Congreso Nacional, no solo entre los partidos opositores, sino también entre legisladores del oficialista Partido Justicialista. Algunos resistían la decisión en sí misma, por considerarla una manifestación de alineamiento con EEUU, mientras muchos se oponían a la forma en que de adopto la decisión, si pedir la autorización del Congreso ni consultar a los principales aliados regionales.
En esta instancia, el Congreso se vio absolutamente marginado del proceso de toma de decisión, a pesar de poseer los fundamentos jurídicos constitucionales que establecen la necesidad de autorización legislativa para el envío de efectivos militares al extranjero. Existen interpretaciones encontradas sobre el alcance de la cláusula de autorización del Congreso para la participación de tropas en fuerzas de paz de la ONU. En tal sentido, se ha impuesto la práctica de que el poder ejecutivo decide en forma independiente cuando se trata “casco azul”, por considerarse que dichas fuerzas no desempeñan un rol militar activo, sino para el mantenimiento de la paz.
Sin embargo, el envió de dos naves de guerra para participar en acciones de implementación de un embargo adoptado por el Consejo de Seguridad de la ONU, en la práctica un bloqueo naval, con las posibilidades de tener que hacer uso de la fuerza para cumplimentar tal función, hubiera demasiado que el Poder Legislativo, según lo establece la constitución, se expida previamente a la implementación de una decisión de esa naturaleza. Sin embargo, los legisladores no fueron capaces de unificar una postura común en defensa de sus prerrogativas constitucionales, y la oposición solo se manifestó criticando esta decisión inconsulta, pero sin ser capaz de articular una acción institucional al respecto.
Sin embargo, este caso evoluciono, en forma paralela a la crisis del Golfo Pérsico, y la proximidad de acciones bélicas a partir del 15 de enero de 1991, de acuerdo al ultimátum establecido por el consejo de Seguridad de la ONU, llevaron al Poder Ejecutivo a remitir un proyecto de ley para que el Congreso Nacional autorice la participación de las naves argentinas en operaciones de apoyo logístico a la fuerza multinacional que combatiría en esa zona.
La inminencia de acciones bélicas reactivo los reclamos por un debate legislativo, que fue solicitado tanto por legisladores de la oposición como del oficialismo, y aceptado por el gobierno a mediados de enero antes la proximidad del vencimiento del ultimátum de la ONU.
El jueves 17 de enero el proyecto del Ejecutivo fue tratado en el senado, y con el agregado “ no podrán realizar las acciones bélicas directas”, fue aprobado con el apoyo mayoritario del Justicialismo, el Pacto Autonista-Liberal de Corrientes y el Bloquismo de San Juan, aunque debe destacarse que el Senador Justicialista por la Rioja, Libardo Sánchez voto en contra y los senadores Eduardo Vaca (PJ capital), Oraldo Britos y Alberto Rodriguez Saa (PJ San Luis) se ausentaron del recinto por no coincidir con la postura de un bloque. La postura oficialista fue defendida por el Senador Eduardo Menem (PJ La Rioja), presidente de la Comisión de RREE. La oposición radical voto en contra. Esta posición fue sostenida por el Senador Hipólito Solari Yrigoyen (URC-Chubut), aduciendo que las fuerzas argentinas no estaban cumpliendo las funciones de una fuerza de paz y planteando dudas sobre quien afrontaría los costos de la operación.
Durante el viernes 18, se inició el tratamiento en la cámara de diputados.
En la cámara baja el oficialismo tuvo dificulta en reunir los votos necesarios para aprobar la iniciativa, a pesar del apoyo en reunir los votos necesarios para aprobar la iniciativa, a pesar del apoyo de los partidos provinciales y de parte de la UCD, por lo que finalmente se suspendió la sesión hasta la semana siguiente, la oposición amalgamo al radicalismo, al Grupo de los Ocho (bloque Peronista disidente), algunos legisladores justicialistas y a otros partidos (Partido Demócrata Popular, Partido intransigente, PSU, PSP Y MAS). EL proyecto del ejecutivo fue defendido por el diputado Miguel Angel Toma (PJ-Capital) y el presidente de Bloque Jose Luis Manzano (PJ-Mendoza). La posición opositora fue planteada por los diputados Dante Caputo (UCR-Capital), Federico Storani (UCR-Buenos Aires), y Carlos Alvarez (Grupo de los Ocho).
Durante el miércoles 23 de enero, finalmente la cámara de diputados aprobó el proyecto por el cual se autorizó al poder Ejecutivo para que las naves argentinas dieran apoyo logístico a la fuerza multinacional en guerra con Irak. El proyecto se aprobó por 117 votos a por y 99 en contra. Vales citar que, durante los dos días de sesión en Diputados, se realizaron sendas marchas de repudio en contra de la participación argentina en la guerra, organizada por partidos y organizaciones opositoras.
Este caso se destaca por ejemplificar claramente la difícil relación entre los poderes ejecutivo y legislativo, por la marginalidad que el Poder Ejecutivo impone al Poder Legislativo en materia de decisiones en política exterior, incluso en algunas tan cruciales como el envío de tropas al extranjero para su participación en accione de bloqueo naval auspiciada por la ONU.
Es paradigmático que, a pesar de contar con mayoría propia en ambas cámaras, el Poder Ejecutivo decidió marginar al Congreso cuan se enviaron las naves en septiembre de 1990. Aunque, posteriormente el PEN recibió autorización del congreso antes las proximidades de las acciones bélicas en la zona, con el apoyo del oficialismo y otros partidos minoritarios, resalta la gran dificultad de lograr el respaldo de los propios legisladores oficialista, particularmente en Diputados, que incluso hicieron una postergación de la sesión para poder reunir los votos favorables necesarios. Incluso para obtener una votación positiva en Diputados, el oficialismo necesito hacer uso de todos sus recursos para obtener un resultado favorable. Si bien el desenlace fue favorable a la política del PEN, este caso ejemplifica como la marginalidad que se le impone al Congreso en la toma de decisiones hace crecientemente difícil obtener posteriormente su apoyo, incluso por parte de los legisladores oficialistas.
En un próximo caso demuestra que a veces la marginalidad impuesta al Congreso puede ser pagada por el Ejecutivo con el fracaso de su política.
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