VETERANOS DE AYER, DE HOY Y DE SIEMPRE
1) Los acontecimientos
Ante la crisis en el Golfo Pérsico, el gobierno de Argentina tomó una posición clara y definida, sumándose al bloqueo económico, enviando elementos militares para integrar un contingente multinacional y condenando enérgicamente la invasión a Kuwait. Se puede observar que estas acciones guardan completa coherencia con la política de acercamiento hacia Estados Unidos iniciada en septiembre de 1989 con la entrevista Bush-Menem, así como con las decisiones tomadas en los meses previos. En abril, el Presidente Menem había anunciado la suspensión del proyecto del Misil Cóndor II, que desarrollaba la Argentina con participación de Irak en función de acuerdos confidenciales firmados por el gobierno de Alfonsín con este país en 1985. Ese mismo mes, Argentina había acordado con Estados Unidos coordinar la política de exportación de tecnología nuclear a países como Irak, Irán o Siria, considerados áreas criticas. En el plano interno, se había realizado una reestructuración de la Cancillería Argentina, desplazando al staff de funcionarios que habían impulsado la continuidad del Cóndor y la exportación de tecnología nuclear a países árabes.
La invasión de Irak a Kuwait puso nuevamente en cuestión el tema de la venta de armas argentinas a ese país. Como consecuencia de esto, el proyecto del Misil Cóndor II dejó de ser una cuestión militar para convertirse en un problema politico que tenia importancia en el relacionamiento con Estados Unidos. Fue por este motivo que se decidió abortar el proyecto, que había sido concebido como un intento de sectores de las Fuerzas Armadas por desarrollar tecnología bélica propia sin depender del país del norte.
Al analizar estos pasos adoptados en los meses previos, la postura de Argentina frente a la crisis del Golfo Pérsico y la decisión adoptada respecto del Proyecto del Misil Cóndor II, puede observarse que estos acontecimientos internacionales fueron interpretados por nuestra élite dirigente más como una oportunidad de alinearse con Estados Unidos que como una disputa diplomática con un país árabe, al que por entonces exportábamos solamente U$S 5.000.000 en carnes y leche.
2) La lectura que la élite política hizo de los acontecimientos
No es el desarrollo de los acontecimientos, sino más bien la lectura que de los mismos hizo la élite dirigente, a la luz de sus valores y creencias, lo que interesa en función de los objetivos del presente trabajo. En primer lugar, la percepción del gobierno respecto de la crisis en el Golfo Pérsico y rol que la Argentina debía asumir en tales circunstancias se caracterizó por un rechazo a la tradición neutralista. El gobierno evaluó que en el marco de una nueva realidad mundial, la tradición neutralista de nuestro país carecía de sustento (lo acertado o no de esta percepción será discutido más adelante).
El gobierno analizó la cuestión con parámetros de ''oportunidad": dada la prioridad del conflicto del Golfo para el gobierno de Estados Unidos, la intervención de nuestro país del lado de las Fuerzas Aliadas seria bien visto por el país del norte y alentaría una mejor relación bilateral. En este sentido, es importante destacar que tal decisión fue tomada antes de fines de septiembre, momento en que el Presidente Menem viaja a Estados Unidos para firmar un tratado bilateral con Bush, lo que evidencia que el razonamiento seguido por la élite dirigente fue el anteriormente descripto
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La percepción de la élite dirigente giró en tomo al razonamiento de que "Estados Unidos reconoce a quienes lo acompañan en momentos de crisis bélicas." Así, se asoció "neutralismo" con "retroceso, aislamiento, atraso" y se actuó con la esperanza infundada de que este nuevo tipo de acercamiento hacia Estados Unidos influyera favorablemente en la relación económico-comercia/ con nuestro país. Se previó, por ejemplo, que la decisión de enviar tropas al Golfo repercutiría a nuestro favor, en problemas tales como los que le ocasionaba al país el proteccionismo a los productos agrícolas estadounidenses, política que impedía un mayor acceso de las exportaciones argentinas al mercado del norte. En el marco de estas reflexiones también se inscriben las declaraciones del Canciller Cavallo, en el sentido de que al participar como parte activa en conflicto, se conseguirían mejores inversiones extranjeras en el rubro del petróleo.
Puede observarse, entonces, que la élite gobernante se manejó con el "espejismo" de que "ser apoyo logístico en lo militar de las políticas de Estados Unidos en el mundo, considerado factor central y generador de las nuevas pautas de orden mundial, traerá automáticamente beneficios al país". Más adelante se analizará el error de este razonamiento, que no está formulado en base a una clara percepción de las tendencias mundiales, sino que se basó en un esquema más característicos de los años '50 y '60, cuando Estados Unidos era una potencia indiscutible y el margen para las acciones que desafiaran su hegemonía era mucho menor.
3) La lectura que las Fuerzas Armadas hicieron de los acontecimientos
Aunque partamos de la hipótesis de que este problema se relaciona más con la problemática política que con la militar, es importante analizar la postura de las Fuerzas Armadas, a fin de ponderar su grado de incidencia en la toma de estas decisiones. Su opinión mayoritaria estuvo a favor de participar militarmente en el conflicto del Golfo Pérsico. Sólo el sector "carapintada", representado por Rico y Seineldin, adoptó una posición pública cuestionando esta participación. La posición de mayor apoyo a la decisión política provino de la Armada, que a su vez, fue la fuerza que más participó del envío. La Marina consideró que el envío de tropas sería una excelente oportunidad de participar en acciones conjuntas con sus pares de otros países y presionó al gobierno en este sentido. En la Fuerza Aérea se adoptó también una posición favorable, aunque más cauta, debido probablemente a la vinculación que tuvo esta fuerza con Irak en razón del proyecto del Misil Cóndor II.
En la visión de las Fuerzas Armadas en su conjunto, participar en la guerra seria positivo para justificar los pedidos de mayor presupuesto ante una sociedad que continuaba percibiendo a los militares como violadores de los derechos humanos. Bajo el supuesto de que este conflicto podría ayudar a que las Fuerzas Armadas recuperaran terreno político, el Jefe del Estado Mayor Conjunto hizo explícito el deseo de participar activamente en el bloqueo. Puede observarse que la participación en el conflicto les dio a las Fuerza Armadas una "razón de existir", en el momento en que se enfrentaban a una crisis de integridad, reducción de los recursos y salarios, disminución de la intensidad de las hipótesis de conflicto así como falta de planes precisos y concretos de reestructuración.
Se plantea la cuestión de saber si las Fuerzas Ammadas funcionaron como factor de poder en relación con la participación de la Argentina en las Fuerzas Aliadas. Desde mi punto de vista, los militares no ejercieron direccionalidad en las decisiones adoptadas, aunque estas puedan haber contemplado aspectos que los favorecían. Es necesario sopesar la decisión de enviar efectivos al Golfo Pérsico (favorable a los militares en función de sus intereses, anteriormente enumerados) con la decisión de abortar el Proyecto del Misil Cóndor II. Puede observarse que en ambos casos, el factor que en última instancia determinó la posición de nuestro país no fueron los intereses castrenses, sino la percepción del grupo dirigente político en relación a la necesidad de lograr que Estados Unidos tuviera una buena imagen de nuestro país
4) Algunos interrogantes
El supuesto básico con el que se manejó el gobierno para decidir la participación de Argentina en la coalición de los TREINTA Y MAS países aliados fue una estrategia destinada a mejorar las relaciones políticas y económicas con Estados Unidos, así como "entrar en el primer mundo". Se interpretó el aislamiento y atraso de Argentina en los últimos cuarenta años como resultado exclusivo de la oposición a Estados Unidos. Así, se estimó que la anterior tendencia a la neutralidad le había costado muy cara al país y que esta vez, la Argentina debía responder a la crisis mundial de manera diferente. Partiendo del supuesto de que los países que se alinean "del lado correcto" son los que crecen y se desarrollan y llegan a formar parte del primer mundo, se decidió que la Argentina participara de las Fuerzas Aliadas, como si esta mera participación implicara automáticamente que Argentina formaría parte de las naciones que fundarían el nuevo orden internacional. Puede observarse, entonces, que la estrategia de la élite dirigente estuvo motivada por un doble objeto de establecer vínculos más Intensos con Estados Unidos y asumir un papel preponderante en los asuntos mundiales. Resulta paradójico, sin embargo, que un país que aspira a cumplir tal rol dentro del sistema internacional defina su participación en conflictos como este en función de las necesidades y objetivos que surgen de sus relaciones preferenciales, no de un proyecto de país.
Las cuestiones relacionadas con la adopción de políticas al estilo "participación en la Guerra del Golfo" suscitan infinidad de interrogantes que vamos a intentar analizar a continuación.
a) La cuestión de la validez de las "amistades preferenciales"
En primer lugar se plantea la cuestión de examinar si las razones que determinan el fracaso o desarrollo de un país se pueden reducir al análisis de sus posibles "amistades". Esto es, ¿tiene validez el supuesto de que Estados Unidos reconoce a quienes lo acompañan en momentos de crisis bélicas? Un análisis muy somero de la historia nos alerta de que esto no es siempre así: Alemania y Japón fueron enemigos de Estados Unidos y, tras ser derrotados por este país, recibieron de él una ayuda de tal magnitud como nuca recibió América Latina en su conjunto. Por el contrario, la Unión Soviética desempeñó un rol fundamental en la derrota del Eje y sin embargo no por esto evitó las confrontaciones de la guerra fría. Asimismo podemos preguntamos, por ejemplo, si Suiza estaría hoy más adelantada de no haber permanecido neutral en la Segunda Guerra Mundial o si Brasil obtiene para su deuda externa un trato distinto al obtenido por Argentina, por el mero hecho de haber participado en esta misma guerra del lado de los Aliados.
En mi opinión, estos interrogantes dejan en claro dos cosas: en primer lugar, que el razonamiento basado en el supuesto de que el desarrollo de un país está determinado por sus alianzas es un razonamiento simplista, elaborado por una clase dirigente que es ella misma incapaz de desarrollar al país. En segundo lugar, que Estados Unidos se preocupa por los sitios donde tiene intereses estratégicos y, a pesar de las ilusiones de nuestra clase dirigente, este no es el caso de Argentina.
b) La cuestión de la política del "trade off"
La actitud que se tomó en relación con el conflicto del Golfo se inscribe dentro del marco de una política que algunos analistas describen como de "trade off", es decir, de contraprestaciones o trueque de iniciativas políticas en el plano global que Estados Unidos considera positivamente, por un claro indicio de apoyo del país del norte, especialmente en los aspectos económicos y comerciales. Según Russell, las cuestiones económicas son el eje estructurante del gobierno del Presidente Menem quien, para lograr su solución "recurre a concesiones unilaterales en el marco de una estrategia que procura intercambiar un bajo perfil en las cuestiones políticas conflictivas de la agenda bilateral por un apoyo firme del gobierno de Estados Unidos en la dimensión económica de la relación".
La implementación de este tipo de relacionamiento con Estados Unidos plantea las siguientes cuestiones:
¿Cuál es el balance de los réditos y costos para el país? Se estima que una política de "alineamiento con Estados Unidos" podría repercutir en un "alienamiento de América Latina". Tanto la inserción racional dependiente en la esfera de influencia del país que se percibe como la primera potencia de rango mundial, así como el aislamiento continental constituyen constantes de nuestra política exterior. Sin embargo, consideramos que la opción de alineamiento automático podría tener implicancias muy negativas en un momento en que la integración y la concertación regional parecen cobrar una importando creciente.
¿Pueden esperarse beneficios por concesiones en áreas temáticas que no se cruzan o que se cruzan poco? La llamada "política de palos y zanahorias" puede desarrollarse con relativa facilidad dentro de una misma área temática. Sin embargo, la propia dinámica y complejidad de las relaciones internacionales, el creciente número de actores e intereses en juego, impone limites a la incidencia sobre diferentes áreas temáticas.Si para atraer inversiones norteamericanas o acogerse al Plan Brady fue necesario destruir un proyecto de desarrollo misilístico y mandar naves al Golfo, ¿cómo se explica que Chile reciba inversiones sin haber tomado las mismas medidas?
¿Se trata de una política de "trueque" de favores o estamos más bien ante una sucesión de actos condescendientes, fruto de iniciativas unilaterales sin una clara contrapartida? En mi opinión, dado que no existen acuerdos bilaterales con la potencia dominante, por los cuales se establezcan contraprestaciones recíprocas en función de los intereses de ambas partes, este tipo de políticas expresan más bien un "seguidismo" antes que un "alineamiento".
¿Son efectivas y convenientes las concesiones hechas?
c) La cuestión de las percepciones incorrectas
Una política exterior que, según el Canciller Guido Di Tella, tiene como objetivo "acceder al grupo de naciones confiables del mundo y asegurarse el apoyo del Ejecutivo de Estados Unidos en las áreas temáticas económicas de la relación bilateral y en los organismos multilaterales donde el voto de Estados Unidos es de suma importancia" se asienta en el supuesto básico de que Estados Unidos es el único generador y conductor del orden mundial. Asimismo, supone que este país tiene capacidad para dar réditos a aquellos países que le brinden su apoyo logístico y militar, a la manera de la Ley de Préstamos y Arriendosque favoreció a Brasil, en recompensa por su intervención en la Segunda Guerra Mundial del lado de los Aliados.
Nuestra élite dirigente hace una lectura incorrecta de las tendencias del orden mundial: no percibe el desplazamiento del eje del poder internacional hacia el Pacífico, no percibe que Estados Unidos ya no tiene capacidad ni fondos para repartir entre quienes contribuyen a sus esfuerzos de guerra y, por último, se manejan con parámetros anacrónicos en tanto no perciben la oportunidad de establecer vínculos diversificados de dependencia, con vistas a lograr una mayor autonomía. En un mundo globalizado, hay que tener relaciones globales.
Tras la caída del muro de Berlín y la desintegración de la Unión Soviética, se modificaron las pautas de relacionamiento global, que deja de estar centralizado en el conflicto este-oeste. En la etapa de postbipolarismo, la atención está centrada en el eje económico como catalizador del nuevo sistema de relacionamiento. Una lectura que pase por alto esta modificación, interpretará la intervención de Estados Unidos en el Golfo como una conducta de actor hegemón, motivada por problemas de seguridad y conflictos ideológicos.
En cambio, si percibimos la modificación en las pautas de relacionamiento global, podremos concluir que la posición adoptada por Estados Unidos estuvo más bien relacionada con la intención de monopolizar el control sobre el petróleo, a fin de acrecentar sus ventajas en el plano económico.
Intimamente relacionado con las pautas de relacionamiento global está el tema de la permisividad a las conductas independientes o contestatarias, determinada por las líneas de control intrahegémonico. Si estimamos, incorrectamente, que nos debemos manejar con los parámetros propios del bipolarismo, donde existe una pugna entre los hegemones por la supremacía de su ideología, concluiremos que la capacidad de los miembros del ámbito hegemonizado para resistir será exigua y que los países que pasen el "punto de crucialidad" serán severamente sancionados por quien controla el sistema. En cambio, podremos planificar otro tipo de políticas si percibimos que las pautas de relacionamiento no son excluyentes y que si bien el incumplimiento puede conllevar sanciones, esto no excluye que los países del ámbito hegemonizado puedan diversificar sus vínculos de dependencia con los actores polares, sin que derive de ello una situación de crisis para el sistema.
Por último, quiero subrayar que a juicio de la conducción del país por el gobierno de Carlos Menem, Estados Unidos es el único conductor y generador del orden mundial. Esta percepción es errada en tanto, este país tiene que compartir al menos con Europa y Asia la generación de pautas del futuro orden en los aspectos económicos, financieros, comerciales y de desarrollo científico-tecnológico. Por importante que sea la capacidad militar de Estados Unidos, ésta es de relativa importancia si las pautas de relacionamiento no pasan por el eje estratégico-militar.
Estos tres errores de percepción -que Estados Unidos es el único conductor y generador del orden mundial, que las pautas de relacionamiento deben ser excluyentes y que se cuenta con un margen mínimo de acción independiente o contestataria y la falta de claridad respecto de las tendencias mundiales que configuraran un nuevo orden- dan por resultado una evaluación anacrónica de la realidad mundial, más cercana a las décadas del '50 o '60, que al postbipolarismo. Y en base a estos pronósticos y evaluaciones es que se decide la política exterior.
d) La cuestión de la idiosincrasia de las élites dirigentes
A las lecturas incorrectas realizadas por las élites dirigentes hay que sumarle el hecho de que éstas siempre consideraron que la única posibilidad de inserción vital para la Argentina estaba en función de la dependencia voluntaria de quien el gobierno percibiera como potencia mundial ordenadora. Unido a esto, se puede observar la indiferencia hacia potencias alternativas a la vigente y como resultado, una política de exclusión que no busca maximizar vínculos en diferentes áreas temáticas, con diferentes actores, sino que se maneja unilateralmente. En lugar de "alicuotizar" la dependencia, con vistas a una mayor autonomía, se decide racionalmente estrechar vínculos con "el motor del mundo".
La política exterior de la Argentina, en tanto esté conformada por decisiones como la analizada, se encuentra en situación critica: no forma parte de un proyecto integral de país, previamente debatido; la élite que la planifica se maneja con anacronismos y lecturas incorrectas acerca de las tendencias del orden mundial, la capacidad para llevar a cabo acciones independientes o contestatarias y la capacidad de otorgar beneficios por parte de quien se considera única potencia mundial. Sin embargo, he querido subrayar que estas posturas de la élite dirigente no pueden interpretarse como comportamientos aislados y caprichosos, dado que la relación exclusiva con el país al que se considera potencia mundial y la negativa a diversificar los vínculos de dependencia han sido tendencias arraigadas en la política exterior de Argentina.
Este análisis tiene como objetivo resaltar la importancia de las percepciones, es decir, de la información con que se cuenta acerca de las potencialidades del propio país y del ámbito en que se mueve, y de las creencias y valores con los que "tamiza" esa información. Una lectura incorrecta produce "espejismos", en base a los cuales el gobierno decide su política exterior, que resulta, entonces, inoperante por no estar de acuerdo con el contexto real en el que se aplica. Por último, también quiero subrayar el hecho de que las políticas aisladas no logran su objetivo si no están insertas en un proyecto de país, racionalmente decidido y ampliamente consensuado.
Doctor en Ciencia Política y Relaciones Internacionales (Universidad Nacional de Rosario, Argentina). Profesor y Evaluador en Cursos de Grado, Postgrado y Doctorado en el país y en el exterior. Director del Centro de Estudios Internacionales Argentinos (CEINAR) y de la Revista Argentina de Relaciones Internacionales, 1977-1981. Miembro Observador Internacional del Comité Internacional de Apoyo y Verificación CIAV-OEA en la "desmovilización" de la guerrilla "contra" en Nicaragua, 1990. Director de Doctorado en Relaciones Internacionales, Universidad Nacional de Rosario, Rosario, Argentina, 2002-2005. Investigador Científico del "Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas" (CONICET
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